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在这种综合性立法的基础上，应在《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染防治法》等环境保护单行立法中，对环境管理体制的规定进一步具体化。

三十余年来，82宪法经历了四次局部修改，每一次修宪都是我国宪政史上的一个重要里程碑。但后来我国在有些情况下也把检察院的组织和活动甚至公安、国安部门的犯罪侦查活动也纳入了司法一词的范围。

过去在中央和地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。所以，各级各类国家机关若能都做到不越权不失职，党政实际上就分开了，权力也不可能过分集中于地方党委及其书记。[9] 吴家麟教授：《议行不宜合一》《中国法学》1992年第5期。我想，在下一波围绕宪政的可能的争论到来之前，撰文说一说82宪法与宪政的关系，或许这对读者理解中国的宪法发展会有些参考意义。所以，1924年孙中山《建国大纲》中继军政、训政之后的宪政，以及1940年毛泽东《新民主主义的宪政》在民主的政治的意义上所讲的宪政，都是在限制公权力、有效保障公民基本权利意义上讲的。

不少人倾向于认为，权力过分集中，主要集中于各级党委和党委书记，与国家机关无关。[6]黄钟：《党在法下：八二宪法的关键原则》，《炎黄春秋》2013年第4期。（2）共同纲领反映了当时的社会基础、力量构成和民心所向，符合民主共和立宪的基本原理，将资产阶级共和国和无产阶级共和国的合理因素进行了实践性综合，寻找到了一种本土化的普遍方案，为后发国家建立共和国提供了重要经验。

政治学者皮特金（Hanna F. Pitkin）曾提出三种代表概念：象征代表制、实质代表制与形式代表制[18]。（5）对自身实力及其政治地位的正确评估。[14] 关于中央对这一政党等级制的演变及其合理性说明，参见《中国的政党制度》（白皮书），国务院新闻办，2007年。但是五四宪法改变了这样一种政党关系模式，确立了共产党的法定执政权，其宪法含义在于共产党的执政权不依赖于周期性的政治选举，而依赖于宪法上的明确宣告。

1950年代的历史就印证了这一政治路线图。田：可是好景不长，国民党很快就对政协决议突破《五五宪草》的趋势进行了反弹和遏制。

国民政府成立宪草审议委员会对《宪草修改原则》进行审查，由政协秘书长雷震负责整理宪法条文。无论如何，我感觉新政协的制宪是共产党政治成熟的表现，相比于五四宪法及其后的宪政规划具有独到的高明之处。双十协定确实构成了中国战后国家重建的政治决断基础，某种意义上可以视为第二次国共合作的继续。1949年2月，共产党发布解放区通令，废除六法全书，确立了解放区司法原则，为新中国的成立预留了宪法空间。

高：以我的观察，它们确实不是同一类事物。对于这样一种中国特色的政治制度，苏联的党治国家体系中缺乏成例可循，需要中国共产党人进行制度创造。这里出现了一个困扰国共两党的死结：政治民主化与军队国家化的优先性问题。[6]如果说《临时约法》从革命者的共和主义理想角度勾画了中华民国的宪制蓝图的话，《清帝逊位诏书》则为这一蓝图的展开提供了完整的疆域、国族和政治前提。

旧政协在结构意义上面临解体，但国民党主持的制宪工作依然延续旧政协名义并继续推进。这里暴露出了国民党与体制外政治力量之间的实质性分歧，这一分歧最终导致了共产党的退出与旧政协的失败。

[12] 参见陈端洪：《第三种形式的共和国人民制宪权——论1949年〈共同纲领〉作为新中国建国宪法的正当性》，载陈端洪：《制宪权与根本法》，中国法制出版社2010年版。我注意到最近两三年您在学术研究的重心上有一定的调整，即从侧重早期现代宏观思想背景梳理的政治思想史层面转换到侧重百年中国宪政转型的政治宪法学层面。

新政协后来在大陆体制内的演化与变迁也不是立宪派最初能够预料到的，因此我们还是需要进一步谈谈1949年的新政协及其变迁的问题。田：从代表性上来看，相比1945年的旧政协，新政协无论在代表数量还是在政治覆盖面上似乎都要更为广泛。这种新的建国路线就是1945年旧政协的路线。  协商建国的早期传统 高：辛亥革命本身并不能说是失败的，甚至其开局非常良好，以极低的代价建立了中国而且也是亚洲第一个现代共和国。《政治宪法学视野中的八二宪法》，载《清华法学》2012年第6期。在抗战提供的客观条件以及立宪派表达的立宪主张之下，无论是国民党法统内的训政到宪政的转型，还是共产党法统内的专政，都不可能再按照各自预定的节奏、路线和方案展开，而必须开创一种新的建国路线。

这一程序上的瑕疵并不能减损新政协的政治代表性和正当性。蒋介石就曾将党治国家原则解释为一个主义，一个政党，一个领袖。

[4] 参见田飞龙：《保守改良主义与百年共和》，载《战略与管理》2011年第3/4期合编本。从第一届政协开始，其全国委员会主席一直是共产党的高级领导人，而各民主党派的领导人也逐渐具有双重党籍，党内重要人事任命也需要接受共产党的领导。

田：看上去这样一种政党制度安排有其合理性：（1）克服了西方政党政治的不稳定性，形成了超稳定的政党结构，形成了政党与国家之间稳定连续的领导关系。田：他们的这些努力还是很有成效的。

近些年中央也不断重申扩大群众有序的政治参与，这里的有序不能被仅仅理解为走过场式的程序编排，而应具有政治代表与政治审议的意义。这里面就出现了一种特殊的中国政治现象：有政党，但没有政党政治。（4）对立宪派及全国民意的合理解读与回应。我们今天的宪法史研究大多在国共两党各自的法统内展开，对于政协的历史功绩、宪法角色与未来政治定位关注不足，挖掘不够。

应该说，旧政协得以成为国民党制宪的优先与前置程序，来自于一次决定性的政治决断，这一决断确定性地开启了战后的制宪过程。国民党则主张军队国家化优先，这样有利于国家统一。

1927年的四一二政变宣告了国共两党第一次合作的结束，随之展开的是国共的十年内战和国民政府的黄金十年。为此，应确定政协再转型的指导原则：第一，将政协制度改造为正式的国家制度，可以先作为咨询性议院，逐步改造为决策审议性议院，最终目标是上议院或参议院。

这在统治术的意义上可以得高分。但事与愿违，孙中山的建党事业并未显示出太大的成效，直到后来借助列宁主义和共产党的政治援助而完成国民党的改组与改造之后，才轰轰烈烈起来。

  1945年旧政协的理想与失败 田：其实严格按照孙中山的《建国大纲》和1931年的《训政时期约法》，民国由训政向宪政的过渡采取的并不是精英取向的政治协商模式，而是民众取向的地方自治模式，以全国半数的地方自治达标作为实行宪政、还政于民的基本前提。在此意义上，旧政协也可以被宽泛地称为制宪会议，但其权力类似于费城的制宪建议权，本身并不具有制宪权。田：面对民盟等立宪派以及作为实力派的共产党的政治协力，国民党很难再坚持原议，不得不逐渐敞开政治胸怀，放松政治立场，容纳体制外政治力量的实质性参与。不过，合理性分析不能代替正当性论证。

确实，这一制度强大的政治与社会吸纳能力既汲取了大量的管理技术人才，又有效消解了体制外政治力量实现横向联合并形成多中心格局的可能性。这样一种高度均衡化的政治代表性，在中国立宪史上恐怕是极其罕见的。

[2] 有关对话参见高全喜、田飞龙：《八二宪法与现代中国宪政的演进》，载《二十一世纪》（香港）2012年6月号。我们知道，在武昌首义、举国动荡之际，立宪派在革命党、清廷及北洋军阀诸派势力的夹缝间积极奔走，最终促成了清帝逊位和革命派总统退位，使得中国由大清帝国全身进入中华民国的历史新纪元。

难怪旧政协决议最终能够充分体现民主宪政的基本原则与精神呢。这样，每年的两会才是真正的国家两会。